عاجل| "الوطن" تنفرد بنشر ملاحظات قسم التشريع على لائحة مجلس النواب

02:15 م | الأحد 27 مارس 2016

أصدر قسم التشريع، ملاحظاته على لائحة مجلس النواب، وتنفرد "الوطن" بنشر تلك الملاحظات، وتلاحظ للقسم أن مشروع اللائحة المعروضة تضمن الكثير من الإيجابيات والعلامات الطيبة، إذ حرص على تبني ما يلزم من أحكام مستحدثة جاء بها الدستور واستبعاد النصوص المهجورة التي كشف الواقع العملي عن عدم العمل بها عبر السنوات المنصرمة.

وأضاف القسم أن من أبرز الملامح التي توقف عندها قسم التشريع ما نظمه المشروع المعروض من إعادة تشكيل كل من اللجنة العامة ولجنة القيم وتوسيع اختصاصاتهما، وزيادة عدد اللجان النوعية بما يسمح بمزيد من التخصص والمشاركة.

وأوضح أن المشروع نظم الإجراءات السياسية بين البرلمان ورئيس الجمهورية ابتداء من تزكية المرشح لهذا المنصب، مرورًا بإلقاء الرئيس للبيانات في المناسبات المختلفة، وانتهاء بتقديم الاستقالة وخلو المنصب، كما نظم المشروع كيفية منح الحكومة الثقة، وإجراء تعديل فيها أو إعفائها من مهامها بعد اشتراك البرلمان في منحها تلك الثقة تطبيقا لأحكام الدستور، كما راعى المشروع تنظيم كيفية تقديم الاقتراحات بقوانين ومشروعات القوانين من خلال اللجان النوعية المختصة، وكيفية ممارسة أدوات الرقابة البرلمانية المختلفة ابتداء من طلبات الإحاطة والبيانات العاجلة والسؤال وانتهاءً بالاستجواب، ونظم المشروع كيفية سحب الثقة من الحكومة بعده، وكلها أحكام عكست رغبة أكيدة في الحرص على ممارسة البرلمان لمهامه التشريعية والرقابية على أكمل وجه وأبعد مدى.

وكان لمعالجة المشروع المعروض لنظام الائتلافات البرلمانية نصيب وافر من المناقشات التي دارت بالقسم، واستبان له أن تنظيم هذه المسألة ما يدخل في نطاق السلطة التقديرية للمشرع.

واستعرض القسم أحكام المواد أرقام 5، 74، 146 من الدستور، كما استعرض أحكام المواد أرقام 1، 3، 4 من قانون مجلس النواب الصادر بالقانون رقم 46 لسنة 2014، واستظهر من تلك النصوص أن المشرع الدستوري استحدث التعددية السياسية جنباً إلى جنب مع التعددية الحزبية، كما استحدث اصطلاح " الائتلاف " وأناط به دوراً بالغ الأهمية يتمثل في مكنة ترشيحه لرئيس مجلس الوزراء لتشكيل الحكومة.

وفي شأن التعددية السياسية، فلا ريب أنها جوهر الديمقراطية ونواة وجودها، فتتعدد بها بدائل المواطن للاختيار، ويتوارى أمامها نزعات التحكم والاستبداد، وتقيم بطبيعتها رقابة مجتمعية وسياسية ذاتية، تفيد منها الأقلية قبل الأغلبية، فتتمخض بذلك أدوات كفالتها مرتكزاً لكافة الحقوق الدستورية.

وفي شأن الائتلافات البرلمانية تناولته أحكام المشروع المعروض، في المواد من 94 حتى 104 على نحو دقيق ومحكم، ويقترب في ملامحه الكلية من نظام المجموعات البرلمانية Groupesparlementaires المتعارف عليها في النظم البرلمانية في الدول الديمقراطية العريقة مثل فرنسا.

ولا تمثل تلك الائتلافات إلا صورة من صور التعددية السياسية التي أفرزتها الممارسات البرلمانية واقتضتها الضرورة إلى تنظيم عمل التكتلات السياسية داخل البرلمان، تنسيقاً للرؤى السياسية وتوحيداً لجهود أعضائها وضمانة لتعبير كل من الأغلبية والأقلية والمعارضة عن آرائها ونواة لتأسيس أحزاب سياسية مؤثرة وفاعلة.

وبناء عليه، كان منطقياً أن تعترف النظم التي نشأت وترعرعت المجموعات البرلمانية في كنفها ببعض الامتيازات للمجموعة، كضمان حد أدنى من تمثيل أعضائها في لجان البرلمان، أو إتاحة مزيد من ضمانات تَحدُث المجموعات البرلمانية، أو تقرير منح مادية لكفالة مباشرة مهامها، وذلك كله دون الإخلال بحظر تأسيس الائتلاف أو المجموعة البرلمانية على أسس فئوية أو طائفية أو عقائدية، فضلاً عن حظر انضمام عضو البرلمان إلى أكثر من ائتلاف في ذات الوقت.

كما توقف القسم بكثير من الاستحسان عند اهتمام المشروع بوضع مدونة للسلوك البرلماني على غرار سائر برلمانات العالم، والحرص على تجنب تعارض المصالح، وإنشاء معهد وطني للتدريب والتأهيل البرلمانية ينتظر أن يكون له دور فعال في الارتقاء بمستوى الممارسة البرلمانية.

ثانيا: الملاحظات على مواد المشروع: 1ـ الشبهات بعدم الدستورية: المادة رقم (6):استظهر القسم من نصوص المواد أرقام (11، 53، 81، 243، 244) من الدستور المصري أن المشرع عمد إلى مساواة المواطنين أمام القانون وألزم الدولة باتخاذ التدابير اللازمة للقضاء على كافة أشكال التمييز فيما بينهم، وكفل تحقيق المساواة بين المرأة والرجل واتخاذ ما يلزم من التدابير التي تضمن تمثيل المرأة تمثيلاً مناسباً في المجالس النيابية، وقد ردَدَ ذات الضمانة في خصوص تمثيل كل من العمال والفلاحين والشباب والمسيحيين والأشخاص ذوى الإعاقة والمصريين المقيمين في الخارج في أول مجلس للنواب يُنتخب بعد إقرار الدستور الحالي.

وبالبناء على ما تقدم، فقد تلاحظ للقسم أن الفقرة الأخيرة من هذه المادة تُخالطها شبهة تعارض مع حكم المادة رقم (53) من الدستور والتي تنص على أن "المواطنون لدى القانون سواء، وهم متساوون في الحقوق والحريات والواجبات العامة، لا تمييز بينهم بسبب الدين، أو العقيدة، أو الجنس، تلتزم الدولة باتخاذ التدابير اللازمة للقضاء على كافة أشكال التمييز،. ولما كانت الأحكام التي قررت تمييزاً إيجابياً للمرأة وغيرها من الفئات إنما قصرت آثارها – نصاً وروحاً- على المرحلة السابقة على إكساب عضوية البرلمان دون انصراف إرادة المشرع الدستوري إلى استمرار ذات التمييز خلال مباشرة تلك الفئات لمهام عضويتها، وعليه خلص القسم إلى حذف هذه الفقرة درأ لشبهة عدم الدستورية؛ لما قد تكتنفه من تمييز غير مبرر لصالح المرأة وحدها دون غيرها من الفئات التي قرر لها الدستور ذات المعاملة.

وكان النص المعروض تضمن في الفقرة الثانية منه حكماً يقضي باستثناء الهدايا النقدية أو العينية التي تقدم للعضو بسبب أو بمناسبة عضويته، إذا كانت مقدمة في إطار المجاملات المعتادة التي يجري العرف على تقديمها في الأعياد والمناسبات إذا كانت لا تزيد قيمتها على ثلاثمائة جنيه أو التي تقدم من الزائرين أو المسئولين المصريين أو الأجانب في مناسبات أو زيارات رسمية وفقا للأعراف الجارية واعتبارات المجاملة، وإذ لم يقيد حكم المادة رقم 109 من الدستور أيلولة الهدايا إلى الخزانة العامة بقيد أو شرط، فإن مؤدى الإبقاء على الاستثناء المشار إليه التعارض مع سديد حكم الدستور.

ولا ينال من الاستخلاص المتقدم القول بأن ما تضمنه النص المعروض قد جاء إعمالاً للتفويض التشريعي المنصوص عليه بعجُز المادة رقم 109 السالف ذكرها، ذلك أن التفويض المشار إليه إنما ينصرف إلى تنظيم الأيلولة ذاتها دون أن يقيد أو يعدل من حكم إطلاقها بإيراد استثناءات من الخضوع لها.

وبناءً على ما تقدم، خلص القسم إلى إعادة صياغة هذه المادة بما ينأى بها عن شُبهة عدم الدستورية، وعلى النحو الوارد بالصيغة المعدلة.

المادة رقم 404: تلاحظ للقسم أنه ولئن كانت أحكام الدستور التي تناولت تنظيم مجلس النواب تُنبئ بذاتها، وعلى ضوء الأصول المقررة في النظم الديمقراطية، عن كفالة قدر كبير من الاستقلال تستدعيه وتتطلبه مقتضيات مباشرة المجلس لمهامه الرقابية، ومن ثم كان يغدو إدراج موازنته رقما واحداً بالموازنة العامة للدولة أمرأ منطقيا.

إلا أنه وإزاء ما استبان للقسم من مُطالعة سائر أحكام الدستور مجتمعة من أن المشرع قد تولى بالتحديد والتعيين وبشكل قاطع الجهات التي يتم إدراج الموازنات الخاصة بها رقماً واحداً في الموازنة العامة للدولة، إذ نص صراحة على تلك الجهات في المواد أرقام (185)،(191)،(203)من الدستور وهي الجهات والهيئات القضائية والقوات المسلحة، ومؤدى ذلك ولازمه أنه لا يسوغ قانوناً القول بجواز إدراج الموازنة الخاصة بمجلس النواب رقماً واحداً في الموازنة العامة للدولة، لما في ذلك من مجاوزة لما توخاه المشرع الدستوري من التحديد السالف بيانه، والذي يتعين على سلطة التشريع أن تلتزم، وإلا جاء عملها مخالفًا للدستور ومتصادماً مع مبدأ سيادة القانون الذي هو أساس الحكم في الدولة، هذا فضلاً عما يترتب على مخالفة النظر المتقدم من نتائج غير منطقية تتمثل في إمكانية بسط الحكم المذكور آنفًا على جهات أخرى خلافاً لتلك التي عينها الدستور حصراً، وهى نتيجة لو أراد المشرع تحقيقها لما أعوزه النص عليها صراحة، ونزولاً على ما تقدم خُلص القسم إلى حذف عبارة "وتدرج رقماً واحداً في موازنة الدولة" الواردة بالمادة المذكورة تجنباً لشبهة جدية بعدم دستوريتها.

المادة رقم 436:استعرض القسم أحكام المادتين رقمي 118، 192 من الدستور، فاستظهر منها أن اختصاص المحكمة الدستورية العليا بتفسير النصوص التشريعية هو اختصاص حصري مانعاً لغيرها من السلطات عن مباشرته، وعليه خلص القسم إلى حذف هذه المادة لمخالطتها بشبهة جدية بعدم الدستورية.

2ـ ضبط الصياغة التشريعية: كان للقسم ما ارتآه من بعض أوجه ضبط الصياغة التي تستقيم معها أحكام المشروع على الأسس القانونية السليمة، سواء من حيث الشكل أو الموضوع، ومن تحديد المدلول القانوني لبعض العبارات الواردة في مواد المشروع، ومن إجراء الحذف لبعض المواد أو الفقرات بها، أو الألفاظ، أو العبارات، أو الجمل، أو إدماجها في البعض الآخر نظراً لوحدة المسائل القانونية التي تنظمها وتوحيداً للمصطلحات المستخدمة، ومن أن يستبدل ببعض العبارات التي انطوت عليها أحكام المشروع عبارات أخرى أمعن في الدلالة عن المعنى المقصود منها، بما يزيل أدنى لبس، ويمنع في ذات الوقت شبهة التعارض بين الأحكام التي نظمها المشروع، وذلك كله بما يتسق وينسجم مع الصياغة القانونية وعلى النحو الوارد تفصيلاً بالصيغة المعدلة المرافقة لهذا الكتاب، وذلك على النحو الآتي: حذف عبارة "ويلغى كل حكم يخالف ذلك" أينما وردت بمواد مشروع اللائحة، وذلك اكتفاءً بما ورد بنص المادة الثانية من مواد الإصدار.

المادة رقم 8:لم تحدد هذه المادة طريقة تولي أياً من الوكيلين رئاسة جلسة المجلس حال تخلي رئيس المجلس عن رئاستها، وذلك خلافاً لذات النهج الذي أعتنقه المشروع في باقي مواده (الأكبر سناً ثم الحاصل على أعلى الأصوات منهما)، فضلاً عن عدم معالجته لحالة غياب الوكيلين معاً، الأمر الذي ارتأى معه القسم إثبات هذه الملاحظة وترك أمر معالجتها لمجلس النواب وفقاً لتقديره.

المادة رقم 17:ارتأى القسم استبدال عبارة "لانتهاء اللجنة من تقريرها" بعبارة "لموافقة اللجنة على تقريرها" اتساقاً ونص المادة رقم(117) من الدستور والتي استلزمت صدور قرار إعفاء رئيس المجلس أو وكيليه من المنصب بأغلبية ثلثي عدد أعضاء المجلس دونما أدنى إشارة لاستلزام موافقة لجنة الشئون الدستورية والتشريعية على إجراء ذلك. المادة رقم (31): استبد العبارة "فإذا تخلف العضو بعد ذلك دون عذر مقبول تستمر اللجنة في مباشرة إجراءاتها" بعبارة "ويعتبر تخلف العضو بعد ذلك دون عذر مقبول نزولاً منه عن حقه في إبداء دفاعه"؛ لما قد تكتنفه عبارة (نزولاً عن حقه في إبداء دفاعه) من إهدار لضمانات الدفاع أو الانتقاص غير المبرر منها، لاسيما وأن الغاية من النص المعروض هي تفعيل دور لجنة القيم في إجراء التحقيق المعنية به وعدم غل يدها عن إجراء ذلك دون توقف الأمر على حضور عضو مجلس النواب من عدمه، هذا فضلا عن أن العبارة المستبدلة هي ذاتها الواردة بنص الفقرة الثالثة من المادة رقم 390 من مشروع اللائحة.

المادة رقم 194: استبدال عبارة "عدم إقرار القانون" بكلمة "الاعتراض"؛ اتساقاً وصريح نص المادة رقم 156 من الدستور، فضلاً عن أن الاعتراض هو حق ثابت لرئيس الجمهورية وحده دون غيره بمقتضى صريح نص المادة رقم 123 من الدستور.

الفصل السادس: الاقتراحات برغبة أو بقرار :حذف عبارة "أو بقرار" من عنوان هذا الفصل، وكذا عنوان من الفرعين الثاني والثالث منه، وأينما وردت في هذا الفصل؛ تأسيسًا على أن الاقتراح بقرار ليس من عداد الأدوات البرلمانية الواردة حصراً بالمواد أرقام (129، 130، 132، 133، 134) من الدستور. المادة رقم (218):استبدال عبارة "رئيس الحكومة أو أحد أعضائها" بعبارة "من أعضاء الحكومة" ذلك أن بقاءها سيجعل الحكم مقصورًا على أعضاء الحكومة دون رئيسها، في حين أن الاستجواب قد يكون موجهًا إلى رئيس الحكومة.

المادة رقم (292): إضافة عبارة "ما لم يقرر المجلس غير ذلك" إلى ختام هذه المادة؛ لمنح المجلس مزيد من المرونة في مباشرة اختصاصاته ومنح الكلمة حسب أهمية الموضوع المعروض.

المادة رقم(362): استبدال عبارة "لجنة الشئون الدستورية والتشريعية " بكلمة "اللجنة" لضبط الحكم وإضفاء مزيداً من الوضوح التشريعي. المادتان رقما(363،365):حذف المادة رقم(365)، ونقل الحكم الوارد بها إلى المادة رقم(363)، وذلك للوحدة الموضوعية للأحكام التي تنظمهما المادتان المشار إليهما وضبطاً للصياغة التشريعية.

المادة رقم (369):إضافة عبارة "وتصدر بذات إجراءاتها" لتكون تالية لعبارة "وتعتبر جزءاً منها"، وذلك لما تلاحظ للقسم من عدم تنظيم مدونة السلوك البرلماني بصلب المشروع المعروض رغم أن أحكامها ستعتبر جزءاً من لائحة البرلمان، ومن ثم تكتسب ذات قوتها الإلزامية، فضلاً عن أن تلك المدونة ستتناول بالتنظيم التزامات الأعضاء والجزاءات المترتبة حال الخروج على أحكامها، ومن ثم تعين أن تصدر أحكام تلك المدونة بذات الإجراءات الدستورية والقانونية المقررة للائحة الداخلية لمجلس النواب. المادتان رقما (379،380): حذف المادة رقم(379)، ونقل الحكم الوارد بها إلى المادة رقم(380) مع إضافة عبارة "بمفرده أو بالمشاركة مع غيره،" إلى هذه المادة لتكون تالية لعبارة "،أو بالمهن الحرة التي يزاولها"، وذلك للوحدة الموضوعية للأحكام التي تنظمهما المادتان المشار إليهما، ولحسن وضبط الصياغة التشريعية.

المادة رقم (392):إضافة عبارة "بموافقة ثلثي عدد أعضائه لتأتى في عجُز المادة وعلى النحو الوارد بالصيغة المعدلة، وذلك ليتحقق الاتساق مع أحكام المادة رقم (38) بند (6) فقرة (ب) من قانون مجلس النواب المشار إليه.

المادة رقم (409): استخلص القسم من معالجة مشروع اللائحة المعروضة لحكم المادة رقم(409)أن مجلس النواب ابتغى مباشرة اختصاصاته المنصوص عليها دستوريًا باستقلال كاف بررته له أحكام الدستور، ويؤكد القسم في مجال إعمال مقتضى ما استظهره من حكم هذه المادة على عدم إعاقة غيره من المؤسسات في مباشرة اختصاصاتها الدستورية.

المادة رقم (417): إعادة صياغة هذه المادة على النحو الوارد بالصيغة المعدلة، وذلك ضبطًا للحكم وتحقيقًا لمزيد من الوضوح التشريعي.

المادة رقم(429): إعادة صياغة هذه المادة على النحو الوارد بالصيغة المعدلة تأسيساً على أن الفقرة الأولى منها تنص على أن "تعفى أي مبالغ تدفع إلى الأعضاء من المجلس من جميع أنواع الضرائب والرسوم، ولا يجوز الحجز عليها أو التنازل عنها". ولما كانت المادة رقم (105) من الدستور قد قررت أن يتقاضى عضو مجلس النواب مكافأة يحددها القانون وأنه إذا جرى تعديل المكافأة، فلا ينفذ التعديل إلا بدءاً من الفصل التشريعي التالي للفصل الذي تقرر فيه، وكانت المادة رقم (34) من قانون مجلس النواب المشار إليه قد حددت تلك المكافأة بمقدار خمسة آلاف جنيه شهرياً مع عدم إجازة أن يزيد مجموع ما يتقاضاه العضو من المجلس تحت أي مسمى على أربعة أمثال المبلغ المذكور، وإذ لم تنُص أي من المادتين المشار إليهما على إعفاء هذه المكافأة من أية ضرائب أو رسوم، فإنه يتعين الرجوع إلى القواعد العامة بشأن الإعفاء من الضرائب على ما يتقاضاه أعضاء مجلس النواب من مكافآت وعلى نحو ما قررته المادة رقم (38) من الدستور التي أوجبت أن يكون الإعفاء من الضرائب والرسوم في الأحوال المبينة في القانون وهو ما يقصد به القانون الخاص بالإعفاء من هذا النوع من الضرائب، أو قانون مجلس النواب المشار إليه بوصفه القانون المنظم لشئون العضوية، وإذ خلت أحكام القانونين المشار إليهما من أي إعفاءات لأعضاء مجلس النواب في هذا الشأن، فإن تقرير مثل هذا الإعفاء يغدو غير قائم على ما يُسانده.

ولا يقدح فيما تقدم أن اللائحة الداخلية لمجلس النواب تصدر بقانون، ومن ثم يجوز لها أن تعدل غيرها من القوانين القائمة، إذ إن المادة رقم(105)من الدستور ومن بعدها المادة رقم(34) من قانون مجلس النواب المشار إليه قد نظمتا هذا الشأن للمرشح لعضوية مجلس النواب واضعة نصب عينيه الحقوق والالتزامات التي يتعين عليه الالتزام بها حال اكتسابه للعضوية، ومن ثم فلا يسوغ من بعد ذلك أن يعاد تنظيم تلك الحقوق مرة أخرى بتقرير أية مزايا يستفيد منها خلال الفصل التشريعي ذاته، وإلا تعارض ذلك مع منهج المشرع في إعداد هذه اللائحة. هذا، وقد قام القسم بإعادة ترتيب وتنسيق مواد مشروع اللائحة على النحو الوارد بالنسخة المعدلة المرفقة بهذا الكتاب، وذلك لإحكام وحُسن الصياغة.

وفي النهاية يُسعدني أن أرسل لسيادتكم - رفق هذا الكتاب - المشروع المشار إليه، بعد مراجعته وإفراغه في الصيغة القانونية المعدلة في ضوء ما سلف ذكره من ملاحظات؛ وذلك تمهيدًا لاستكمال إجراءات استصداره.